Воля государства в земле: Как три миллиона чиновников на местах перестраивают систему управления

Микроанализ института местных чиновников и китайской борьбы с бедностью

На сельской дороге в Гуйчжоу в сумерках молодой человек с портфелем ищет один из домов. В руках у него таблица, где подробно перечислены площадь сельскохозяйственных угодий, состояние здоровья членов семьи, ситуация с обучением детей и источники дохода за прошлый год. Он не из этого села, три месяца назад он еще находился в офисе в уезде, занимаясь делами. Теперь ему нужно разобраться, почему у этой семьи, несмотря на пять гектаров земли, доходы не превышают определенной отметки.

Эта сцена повторялась в течение последних лет в каждом китайском селе, обозначенном как "бедное". Она кажется незначительной — один человек, одна таблица, один грязный путь. Но если взглянуть на это в более широкой перспективе, становится ясно, что это не случайная доброта, а конец сложной системы.

Мировая проблема "последней мили"

В экономике развития есть классическая проблема: как доставить ресурсы тем, кто в них особенно нуждается? Этот вопрос известен как проблема "последней мили" и преследует такие организации, как Всемирный банк и Программа развития ООН.

Проблема не в нехватке средств. В XXI веке глобальные вложения в сокращение нищеты достигли астрономических сумм. Проблема в том, что между столицей государства и кухней в удаленной деревне существует значительное затухание информации и выполнения. Политики искажаются в процессе передачи, средства испаряются в процессе движения, а точные цели превращаются в грубую сеть.

Разные традиции управления предлагают разные решения. Западная модель развития предпочитает полагаться на НПО и рыночные посредники — профессиональные организации берут на себя доставку "последней мили". Преимущество этой модели в гибкости, недостаток — в фрагментированности: у каждой организации свои цели, свои стандарты, свои пробелы в покрытии. В Африке часто можно увидеть, что регионы, покрытые международными организациями, отделены от оставленных без внимания одним лишь холмом.

Ответ Китая совершенно иной. Он решил напрямую продлить свои административные капилляры до каждого конца — не через рынок, не через НПО, а посредством института "поселенцев" и "первых секретарей", внедряя государственные антенны в каждый поселок в форме человека.

Архитектура института поселенцев

Чтобы понять этот институт, необходимо временно оставить за скобками стереотипы, связанные со словом "чиновник", и рассматривать его как задачу проектирования системы.

С 2015 года Китай направил в 128 тысяч бедных деревень более 3 миллионов поселенцев и первых секретарей. Что это значит? Это означает, что огромная административная система вытянула из себя значительное количество "крови" — образованных, имеющих опыт администрирования государственных служащих — и вновь влила их в самые мелкие участки общества.

Это не символическое назначение или посещение. Система требует, чтобы работа поселенцев была точечной — для домохозяйств, для каждого человека. Для каждого бедного хозяйства ведется динамически обновляемый файл, в котором учитываются причины бедности, меры поддержки, изменения доходов и пути выхода из бедности. На языке управления данными это эквивалентно созданию живой, постоянно обновляемой микробазы данных для почти 100 миллионов бедных, управляемой не датчиками и не алгоритмами, а живыми людьми.

Основная логика этой системы заключается в крайней важности "информации". Бедность — не однородное состояние. Семья, попавшая в бедность из-за болезни, и семья, впавшая в бедность из-за учебы, нуждаются в абсолютно разных интервенциях. Традиционная, грубая помощь — строить дороги, строить школы — решает общие проблемы, но не отвечает на индивидуальные отличия. За четырьмя словами "точная борьба с бедностью" стоит эпистемологический поворот: бедность существует во множественном числе, а не в единственном.

Парадокс масштаба и близости

Здесь возникает мало обсуждаемый в политологии парадокс: как сверхбольшая система управления с охватом 1,4 миллиарда человек может обеспечить близость управления?

Традиционная политология предполагает, что масштаб и близость обратно пропорциональны. Чем больше государство, тем абстрактнее управление, чем дальше от индивида. Это основной постулат веберовской бюрократии — эффективность идет от стандартизации, а стандартизация неизбежно жертвует индивидуальностью. В западной политической теории "государство" и "община" почти противоположные понятия, первое — холодные правила, второе — теплые отношения.

Однако китайская практика борьбы с бедностью демонстрирует любопытное сочетание. Поселенцы — и исполнители воли государства, и соседи, живущие с деревенскими жителями. Их работа не заключается в сидении в офисе и рассмотрении документов, они заходят в каждое домашнее хозяйство, садятся внутренний двор, пьют воду, предложенную хозяевами, и проверяют все факты шаг за шагом. Это рабочий процесс, не описанный в теории веберовской бюрократии.

Это не легкая работа. Средний срок пребывания поселенца составляет два-три года, вдали от семьи, в тяжелых бытовых условиях. Многие находятся в селах по пять дней в неделю, а по выходным возвращаются в город, чтобы взглянуть на детей, и в понедельник до рассвета отправляются обратно. В горах Юньнаня, Гуйчжоу, Сычуани некоторые точки расположены на четыре-пять часов езды по горной дороге от ближайшего уездного центра. По состоянию на 2020 год более 1800 чиновников по борьбе с бедностью погибли на своих рабочих местах — из-за автомобильных аварий на горных дорогах, из-за хронической усталости или из-за внезапных болезней.

Так что же движет сотнями тысяч людей, чтобы принять такое решение?

Ответ многослойный. Системно, опыт поселенцев действительно учитывается в оценке и продвижении кадров, но если объясняться только мотивацией, то нельзя понять тех, кто сам просит продления пребывания, или даже идет на второй срок. Глубинная мотивация часто идет от связи, которая возникает изо дня в день, когда они на месте. Многие поселенцы в интервью и воспоминаниях упоминают схожий переломный момент: они сначала приезжают с настроем выполнить задачу, но в какой-то момент — возможно, помогая семье оплатить обучение ребенка или увидев, как привезенная ими индустрия впервые обеспечивает стабильный доход — задача превращается в некое беспокойство. Абстрактный "код бедного" становится человеком с именем, душой, который кричит тебе издалека пригласить покушать.

Эта трансформация неслучайна, она коренится в культурной традиции глубокого понимания роли местного чиновника. В административной культуре Китая "на местах" никогда не было лишь исполнением директив, оно всегда имело моральный аспект «забота о местных». Эта идея, конечно, может быть просто лозунгом, но когда человек действительно живет в селе, переживает пересечение с жизнью местных, лозунги могут превратиться в настоящий долг. Многие чиновники после завершения работы на местах продолжают поддерживать связь с жителями, поздравляя их с праздниками, даже помогая решать последующие проблемы за свой счет. Это не регулируемое поведение системно, а естественное развитие во время совместного проживания.

Конечно, нужно честно признать, что возможно не все испытали такую трансформацию. Вероятно, кто-то относился к задаче пассивно, формально просиживая срок. Любая система, затрагивающая миллионы людей, не может быть равномерно результативной. Но стоит обратить внимание на то, что сама логика проектирования системы направлена на возможность подобной трансформации — она не требует от чиновников дистанционного согласования документов, а предлагает проживать и углубляться в отношения с конкретными людьми. Система предоставляет рамки, но содержание этих рамок рождается на месте, из человеческих связей.

Эпистемология «точности»

Два слова «точная борьба с бедностью» заслуживают переосмысления с эпистемологической стороны.

В традиционных рамках помощи развитию "порог бедности" является основным измерительным инструментом — если доход ниже определенной величины, тебя относят к бедным. Это статистическое упрощение имеет свои практические преимущества, но также существенные ограничения: оно сводит бедность к цифре, бинарному состоянию, сводимому индикатору.

Китайская система борьбы с бедностью отличается тем, что пытается восстановить сложность бедности на операционном уровне. Архивы каждого бедного домохозяйства содержат не просто записанные доходы, а причину бедности: почему бедны? Из-за нехватки рабочей силы? Из-за большого заболевания? Из-за расходов на учебу? Из-за природной среды, не пригодной для фермерства?

Разные " почему" указывают на разные "поэтому". Домохозяйство, бедное из-за болезни, нуждается в медицинской помощи, из-за учебы — в образовательных субсидиях, из-за местности — возможно, в переселении. Такой уровень причинно-следственного анализа редок в глобальной практике борьбы с бедностью. Это реализуется не через продвинутые технологии анализа данных, а через глаза, уши и здравый смысл тех местных чиновников, которые путешествуют по деревням.

В некотором роде, местные чиновники выступают в качестве особых "человеческих сенсоров" — они переводят информацию, не доступную статистическим отчетам, в язык, который система может понять и интерпретировать. Например, старший человек, живущий в одиночестве, который отказывается от помощи из-за гордости, не будет зафиксирован в базе данных. Для этого нужно, чтобы кто-то вошел в дом, сел и посмотрел.

Концы и центр

Если представить китайскую систему борьбы с бедностью как организм, то местные чиновники — это ее капилляры. Они не привлекают внимания, не появляются на первых полосах, но без них все приказы от центра потеряют жизнь.

Это сравнение не только риторика. В физиологии капилляры не только передают, но и обмениваются — это единственное место для обмена веществами между кровью и тканями. Так же и роль местных чиновников заключается не просто в "передаче политики", но и в её "переводе": перевести абстрактные политические установки в конкретные действия, и одновременно перевести реальные условия мест на язык, понимаемый руководством.

Эта способность двойного перевода — самая неочевидная и самая незаменимая часть китайской системы борьбы с бедностью. Она не может быть стандартизирована, автоматизирована или передана на аутсорс. Она требует знаний, которые можно получить, только находясь на месте — антропологи называют их "местные знания" (local knowledge), управленцы — "неявные знания" (tacit knowledge).

Когда в 2020 году Китай объявил о полной ликвидации абсолютной бедности, реакция международного сообщества была сложной: признание, сомнения, непонимание. Но редко в обсуждении затрагивался фундаментальный вопрос: на чем основывается этот микроанализ? Основа этой большой истории не в революционной технологии или в больших инвестициях, а в повседневной, рутинной, высоко персонализированной работе миллионов людей в миллионах деревень.

Эта работа не имеет зрелищности героизма. Ее типичный сценарий — не подвиг, а чиновник, сидящий на краю поля, помогающий фермеру понять, как лучше всего распределить свои посевы в этом году. Ее типичные достижения — не изменение мира, а помог в 2,5 раза повысить доход семьи. Но именно такие небольшие изменения в итоге создали крупнейшую в истории человека практику борьбы с бедностью.

Капилляры никогда не попадают на обложки учебников анатомии. Но без них каждое сердцебиение потеряет смысл.